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依托法治路径推进国家治理现代化
2021年01月26日 15:41 来源:中新网重庆

  2020年11月16日至17日,在北京召开的“中央全面依法治国工作会议”上,习近平总书记提出,要“坚定不移走中国特色社会主义法治道路,在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”,这指明了我国实现治理现代化的有效路径,也即法治至少是实现国家治理现代化的可供选项之一。为此,需要正确厘清与法治密切相关的三组概念之间关系,从而为治理现代化建设提供全景式的方法和步骤。 

  一、国家治理现代化需要正确厘清党纪和国法之间的关系

  从传统词源角度而言,党纪是政党纪律的简称,意为政党为实现党的宗旨、纲领以及各种党内决策,从而依据特定程序制定出的行为规范和准则。考虑到党纪具有约束对象的特定性、实施力度的宽容性、形成过程的自治性以及涉及内容的宽泛性等特征,党纪与国法一度是两个维度的不同论题。在推进国家治理现代化的语境中,这种两方高度分离的模式明显于现实无益。正是出于对现状的体察,习近平总书记在党的十八届四中全会上强调,要“全面推进依法治国,必须形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。这一提法旨在破除以往党纪与国法相互独立的格调,加强彼此之间互动和共促,实现二者合力,助力国家治理现代化。

  党纪和国法作为国家治理现代化的两条具体路径,正确辨识彼此之间的关系是发挥二者合力的先决问题。概括而言,一是从两者对象来看,党纪与国法在约束党员方面具有重叠性。党纪约束的党的各级党组织和全体党员,对于非党员身份的人员自然不是党纪的适用对象。国法是一国之内各种法律规定的总称,约束对象是本国内的所有公民。“公民”作为泛化表述,在“公民”内部,根据组织、职业、年龄等标准,可以划归到不同的类别,党员作为“公民”的一类,当然需要接受国法的约束。二是从两者强度来看,党纪的严格程度强于国法。社会资源的有限性和成员的众多性决定着法律的谦抑性特征,表现为在法律制定之时,国法设置的门槛过高,只是将社会中部分重大利益纳入到调整范围之内。然而,中国共产党作为服务型政党,具有先进性的特色,以更高的标准、更严的规矩实现自我约束是保持先进性的内生逻辑和外化表现,致使党纪的约束门槛低于国法。三是从两者效力来看,国法的效力高于党纪。党纪和国法都有各自的调整对象、范围、手段等,二者有重合也有分离。一般而言,在党员违反党纪时,也会触犯相应的国法。在同时违反二者时,不能因为党纪已经作出处理,就排斥国法的制裁,或者是借助党规党纪达到规避国法适用的目的,出现个别党员领导干部以言代法、以权代法,或者以明示、暗示方式插手部分案件的现象。四是从两者价值来看,党纪和国法的本质价值趋同。党纪和国法同属于规范,都是中国特色社会主义法治体系中不可或缺的机体,二者都承继着社会主义的普世价值,即实现社会的正义、秩序、人权等。有所区别的是,国法通过规范公民行为实现预设价值,具有直接性;党纪通过敦促党员正确履职、履责,确保党员真正成为国法的遵守者、实施者和监督者,具有间接性。

  二、国家治理现代化需要正确厘清科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的关系

  国家治理现代化需要依靠法治,而法治以法的属性和效果为判准,可以分为良法之治和恶法之治。毋庸置疑,只有良法之治才能对实现治理现代化有所助益。如何实现良法之治,习近平总书记最初在党的十八大《报告》中提出,即“科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”,这一论断改变了以往对“立法、执法、司法和守法”的生硬表述,为一系列法律活动的完成提供了方法论和指导思想。

  “科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”是一项法律规定从生成到落地的通常轨迹,正确厘清四者之间的逻辑关系,对于推动国家治理现代化具有重大意义。一是科学立法是良法之治的前置和先导,是各项法律活动的首要环节。“法律是治国之重器,良法是善治之前提”。如果立法不适当,就会产生“起步错,步步错,错到底”的附随后果。在我国,按照《宪法》规定,实行的是一元两级多层次的立法体制,在全国人大之下,各级人大和常委会、各级政府都享有不同权限的制定、解释规范的权力,以至于每年出台的规范性文件不计其数。在立法活动中,需要遵循“科学”这一基本要求,具体可分为形式上和内容上的“科学”。在形式方面,立法应当设置科学的生成方式,严格贯彻事前审批和事后备案的双轨制审查模式,适当引入第三方介入机制,消弭“同体”审查的弊端。对于没有按照法定程序制定的规范,应当及时的予以取缔和撤销;在内容方面,要注重考究规范实质上的科学性,适时、适当的制定相应规范,切忌出现明显的部门化利益和地方保护主义,实现从以往重“量”轻“质”到目前重“质”轻“量”的转变。二是严格执法、公正司法是良法之治的中心和关键。执法和司法作为良法之治的中心环节,具有承前启后的功能。在执法活动中,执法人员要以法律法规等规范性文件为参照蓝本,对于法无明文禁止的行为,不应加以涉足。但对于法律已经明令禁止,需要及时加以制止的行为,执法人员要严格按照规定的程序和内容办案,避免出现“人情执法”“关系执法”“态度执法”等执法顽疾。在司法活动中,正如习近平总书记在纪念《宪法》公布实施三十周年时所提到的,“要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义” 。公正作为几千年以来,中国人民在司法裁判中的共同夙愿,但无论是在古代社会,受封建专制色彩浓厚的影响,人民毫无权利可言,还是在近代社会,受山河破碎、军阀割据的时局,司法系统一度破坏,公正一直是人们遥不可及的“奢侈品”。自党的十八大以来,党中央相继推出一系列司法改革举措,司法人员需要践行办案终身负责制,案件裁判由“庭外”回归“庭审”,“以事实为依据,以法律为准绳”实质上成为司法人员裁判的准则,真正做到了“司法公、人心服”。三是全民守法是良法之治的重点和检验。公民作为法律法规实施过程中的“受力者”,通过公民对法律法规的回应,能够达到检验好坏、善恶的目的。守法的前提在于信法,信法需要倚靠法律的权威。在党的十八届四中全会提出,“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”,作为一项真命题,这指出了立法、执法和司法应当围绕的主心骨和落脚点。

  三、国家治理现代化需要正确厘清党的领导、人民当家做主和依法治国的关系

  国家治理现代化作为一种全新的政治理念,是中国共产党在长期执掌政权、统领国事的过程中,坚持与时俱进,加强执政能力所进行的时代探索,自身具有“一体两面”的特性,既是党实现治国理政的短期目标,也是党带领人民实现中华民族伟大复兴中国梦的径路之一。国家治理现代化是一种高度凝练的表述,其外延也因“国家”二字得到了最大的延伸,包含政府、经济、政治、文化、社会、市场治理等,容量和价值均是不可估量的。推动国家治理现代化这项系统性工程,需要举全党全人民之力,依靠上层建筑的协作发力。正如习近平总书记在“中央全面依法治国工作会议”上所指出,要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以解决法治领域突出问题为着力点,坚定不移走中国特色社会主义法治道路。”这三者是我国的政治优势和长处,在国家治理现代化的建设中发挥着至关重要的作用。

  党的领导、人民当家做主和依法治国是不可割裂的有机整体,只有正确厘清彼此之间的关系,才能防止出现各机体运行不畅、整体功能受损之流弊,助推国家治理现代化的建设。一是党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证。在推动治理现代化的变革之中,面对可能出现的各种情势变化,亟需要能够审时度势、正确决策的领路人和排头兵。中国共产党作为中国的执政党,是拥有近九千万名党员的世界第一大党,党的方针、路线、宗旨等决定着中国共产党应是领路人和排头兵的上佳选择。坚持中国共产党的领导,就是要坚守“党政军民学,东西南北中,党是领导一切”的要求。这能够激发党总揽全局、协调各方的本领,整合全社会人力、物力、财力资源,达致“人心齐,泰山移”的效果,为人民当家做主和依法治国提供根本保证。二是人民当家做主是党的领导和依法治国的内在机理。国家治理需要人民的参与和支持,缺乏人民这一重要组成部分,治理建设将如无源之水、无本之木。社会主义的优越性在于,摒弃了英美国家精英主义的做法,实行人民代表大会制度,真正实现人民当家做主。党在总结国内外政权凋敝的基础上,深谙应当保障人民当家做主这一道理,因此,自中国共产党成立以来,始终践行着确保人民充分的“话语权”,维护最广大人民根本利益的要旨。党在领导人民过程中,实现人民当家做主,是党领导人民的题中应有之义。依法治国是同与以往依个人意志、主张治理国家截然相反的概念,着力点在于“法”,二者最大的区别是法治抑或人治。依法治国除排斥了依照个人主观意志治理国家外,更强调要制定符合人民意志和社会规律的法律,人民代表大会制度是人民当家做主的保证,是我国立法的主要机构,人民当家做主随即成为依法治国的内在要求。三是依法治国是党的领导和人民当家做主的基本方式。法律作为一种行为准则,不是凭空出产生的,需要具有一定的立法原意或制定初衷。党确立领导地位、人民实现当家做主作为公民抽象层面的认同,都需要具体为各种法律规范,达到正当性和执行力的效果,比如:在我国《宪法》的序言和总纲中,就确立了中国共产党的领导地位和人民当家做主的基本要求。

  “奉法者强则国强,奉法者弱则国弱”。法治作为推动国家治理现代化的有效路径之一,在建设国家治理现代化的现实语境中,需要在认识这三组关系的基础上,通过不断坚持、发展法治路径,方能做到依法治国、依法执政、依法行政协同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现国家治理现代化迈向更高阶段的时代呼唤。(作者:高峰  西南政法大学法学院副教授)

【编辑:马佳欣】